基層單位會計監(jiān)督與《會計法》的實施

    在當今經(jīng)濟高速發(fā)展體制不斷變革的社會轉(zhuǎn)型期，會計監(jiān)督顯得更為重要，新《會計法》為維護社會經(jīng)濟秩序保障市場經(jīng)濟的健康發(fā)展起到了明顯的作用。但目前在廣大的基層小單位中，《會計法》的實施情況還不夠理想，會計監(jiān)督的作用還有待于進一步地提高，這是當前市場經(jīng)濟和依法治國進程中不應(yīng)忽視的問題。

    一、基層單位目前會計監(jiān)督情況現(xiàn)狀

    基層的小型企事業(yè)單位，在整個社會經(jīng)濟的發(fā)展中不起決定性的作用，但這個群體數(shù)量多、范圍廣、情況復雜，社會影響也很大，特別是對于區(qū)域經(jīng)濟和地方財政也起著重要的作用。新《會計法》實施四年來，雖然不斷地進行宣傳和執(zhí)法檢查，但在基層的企事業(yè)單位中實際效果還不明顯，會計監(jiān)督有時還顯得力不從心，主要表現(xiàn)為以下幾方面

    1、宣傳教育不到位。在基層管理人員和業(yè)務(wù)人員的心目中，《會計法》大都僅存于一個模糊概念，真正掌握其具體內(nèi)容的人并不多，許多人把《會計法》和“會計制度”等同起來，把《會計法》理解為一般的會計制度。還沒有把會計管理工作上升到法律意識。會計監(jiān)督還沒有成為社會性的法制活動。

    2、會計管理隨意性強。經(jīng)常出現(xiàn)“帳外帳”、“假帳”、“無帳”等“三帳”現(xiàn)象，直接違抗《會計法》的基本要求。

    基層的小型企事業(yè)單位自主性大、隨意性強，為了自身的利益，經(jīng)常有意識地在會計帳上作文章，就出現(xiàn)了“三帳”現(xiàn)象：一是“帳外帳”，為方便自己花錢，把一部分業(yè)務(wù)正常進帳，另一部分業(yè)務(wù)滯留帳外，并把這部分資金暗箱操作，作為自己的“小金庫”使用，這就是“帳外帳”，當權(quán)者可以任意支配這些資金并可從中偷稅；二是造假帳，只搞點“小金庫”有時滿足不了不同的需求，根據(jù)不同的目的，有的就人為地“造”出了不同結(jié)果的財務(wù)帳來，所謂的“假帳”就出來了，甚至有的還不止一套假帳。前幾年的會計信息質(zhì)量抽查中，發(fā)現(xiàn)一家企業(yè)為應(yīng)付不同部門的檢查，竟然造出了七個不同版本的會計賬簿，（一）是虛增資信用來貸款的“貸款賬”，（二）是專門為偷漏稅而設(shè)置的“逃稅賬”，（三）是應(yīng)付工商部門的“年檢賬”，（四）是應(yīng)付有關(guān)部門財稅大檢查的“備查賬”，（五）是虛報浮夸的“邀功賬”，（六）是便于非正常開支用的“賬外賬”，（七）是只有法定代表人等少數(shù)人知曉的“實際營銷賬”�？梢妭�別造假現(xiàn)象有的相當嚴重，嚴重干擾了社會經(jīng)濟秩序。三是不設(shè)帳，個別小單位沒有能力搞各種花樣的假帳，干脆以不變應(yīng)萬變——不設(shè)帳，或只有點“包帳”，不對外提供財務(wù)信息，這就是“無帳”單位，不管誰來查什么也不提供，新帳沒記，舊帳丟了、燒了，認可接受一點無名的處罰，也別想看到他們的真實情況。這些問題雖然不是普遍現(xiàn)象，但在基層小型企事業(yè)單位中也經(jīng)�？梢姡�許多執(zhí)法機構(gòu)對他們還沒有什么好辦法。明知有問題卻拿不到證據(jù)，從專業(yè)執(zhí)法機構(gòu)本身又不好處理這種情況，小單位影響也不大有的也就不了了之了，其實這是嚴重違返《會計法》的行為。經(jīng)常出現(xiàn)的這些“三帳”現(xiàn)象，反映出作為經(jīng)濟法律基礎(chǔ)的《會計法》的執(zhí)法力度還不夠，也給其他經(jīng)濟管理活動帶來了困難。

    3、財務(wù)人員不穩(wěn)定，財會隊伍素質(zhì)偏底

    基層小單位業(yè)務(wù)量不大，會計業(yè)務(wù)少，會計工作　不被重視，財務(wù)人員的工作崗位經(jīng)常被變動，財會隊伍的素質(zhì)普遍不高，這本身就弱化了會計監(jiān)督的作用。有的單位負責人故意避開會計監(jiān)督，不設(shè)會計人員，或安排一個親信應(yīng)付了事，有的國有單位卻專門雇用臨時工從事會計工作，造成會計監(jiān)督形同虛設(shè)。

    二、《會計法》對基層單位約束力減弱的原因

    1、利益驅(qū)動。基層小單位所形成的經(jīng)濟利益更接近于個人利益，許多私營或承包經(jīng)營的企事業(yè)單位的盈利直接就是個人的收益，有的小型國有企事業(yè)單位的資金也完全由負責人一人支配，所以，這些單位的利益驅(qū)動性很大，造假者更敢于挺而走險。他們把執(zhí)法守法與自身利益對立起來，從而采取各種方法造出了形形色色的“三帳”來，以擺脫會計監(jiān)督，對抗《會計法》的約束。

    2、執(zhí)法力度差

    《會計法》第七條規(guī)定：“國務(wù)院財政部門主管全國的會計工作”。把會計執(zhí)法的主體確定為財政部門，而會計工作不只是單純的會計核算，它涉及社會經(jīng)濟的方方面面，直接涉及各方面的利益分配，是一個全社會的經(jīng)濟管理方面的基礎(chǔ)工作，會計執(zhí)法只靠財政部門本身是難以完成的。財政部門的主業(yè)是組織財政收支，對會計執(zhí)法的監(jiān)督管理只是他的一小部分業(yè)務(wù)內(nèi)容，在縣級財政機關(guān)大都只有一二個人來主抓這方面的工作，往往還不被重視。從現(xiàn)實財政監(jiān)督實踐中也明顯反映出財政部門的會計執(zhí)法監(jiān)督工作是力不從心的。而其他經(jīng)濟執(zhí)法部門都從自身專業(yè)角度進行執(zhí)法，也難以實施《會計法》的權(quán)利。

    3、各經(jīng)濟執(zhí)法部門之間缺乏必要的配合協(xié)作

    我國的經(jīng)濟執(zhí)法機構(gòu)不少，包括財政、稅務(wù)、工商、審計、銀行、物價、證券監(jiān)管等，但大都是各自為政，為著本身的業(yè)務(wù)需要，各搞一套程序�！稌�計法》第三十三條規(guī)定了各部門的檢查結(jié)論應(yīng)當相互利用，“避免重復查帳”，但就目前的管理體制是很難實現(xiàn)的，各部門分別檢查，分別執(zhí)法，不但給企業(yè)增加了很大的負擔，而且降低了執(zhí)法力度，為不法者造假提供了可乘之機，為“三帳”的產(chǎn)生創(chuàng)造了條件。

    《會計法》的有效實施，是其他各經(jīng)濟執(zhí)法部門順利執(zhí)法的基礎(chǔ)，沒有一個完整可靠的會計核算基礎(chǔ)，哪個檢查部門都無從下手，各經(jīng)濟執(zhí)法活動也就沒有一個科學的依據(jù)，也就難以實現(xiàn)公正執(zhí)法。所以，搞好會計核算，有效實施《會計法》是經(jīng)濟執(zhí)法的基礎(chǔ)，而在上述這些執(zhí)法部門中，作為基礎(chǔ)與核心的《會計法》的執(zhí)法力度卻最小，執(zhí)法手段最弱。其他各經(jīng)濟執(zhí)法部門執(zhí)法中缺乏必要的核算資料時，就各想自己的辦法另劈溪徑。比如稅務(wù)部門對會計核算不健全的中小企事業(yè)單位實行定稅，人為任定一個固定的納稅額，這不但違背了公平原則，也實現(xiàn)不了足額征稅，同時也更易于產(chǎn)生人情稅和腐敗行為。

    各經(jīng)濟執(zhí)法部門間各自為政，脫離會計核算的基礎(chǔ)各搞一套，更助長了企事業(yè)單位無視《會計法》的行為。

    4、會計法律體系不配套

    新的《會計法》對責任認定、懲治措施等都有了明確規(guī)定，但《會計法》還缺乏可操作性，有些具體問題難以實施，還要盡快出臺《會計法實施細則》等可操作性強的法規(guī)文件來制約各種違法行為。

    三、進一步強化對基層單位的會計監(jiān)督，全面實施《會計法》的思路

    1、強化普法教育，真正把《會計法》宣傳到位

    法制教育是一個長期的工作，《會計法》的宣傳教育活動要不停的進行下去，不能只靠組織一兩次培訓和檢查來解決問題。宣傳《會計法》要有針對性，重點是經(jīng)濟管理業(yè)務(wù)人員和單位負責人，特別是單位負責人是《會計法》宣傳教育的薄弱環(huán)節(jié)，也是《會計法》實施好壞的關(guān)鍵。

    2、實現(xiàn)《會計法》綜合執(zhí)法 ，創(chuàng)立經(jīng)濟聯(lián)合執(zhí)法體系，

    會計信息正成為社會各界關(guān)注的焦點，各方要求提供真實、完整的會計資料的呼聲越來越高，如何有效加強監(jiān)管，整頓和規(guī)范會計秩序，進而規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，是會計監(jiān)管部門當前需要認真思考的重要課題�！稌�計法》作為規(guī)范會計工作的"尚方寶劍"，組織《會計法》執(zhí)法檢查是加強會計監(jiān)管的重要手段，但執(zhí)法檢查只可作為階段性的方法，如何能夠全面長期的實現(xiàn)會計執(zhí)法監(jiān)督，《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》和隨后的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)作好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》為行政執(zhí)法工作指明了發(fā)展方向。目前，城市綜合執(zhí)法已取得了成功，而經(jīng)濟綜合執(zhí)法還是個盲點，《會計法》綜合執(zhí)法是實現(xiàn)經(jīng)濟綜合執(zhí)法的基礎(chǔ)，也是當前搞好會計執(zhí)法工作的可行辦法。

    經(jīng)濟綜合執(zhí)法主要是指與規(guī)范市場經(jīng)濟秩序有關(guān)的所有經(jīng)濟監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)的執(zhí)法。認真貫徹好《會計法》，相關(guān)監(jiān)管部門聯(lián)合起來實行綜合執(zhí)法，對于為社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展提供真實、完整的基礎(chǔ)經(jīng)濟信息，進而實現(xiàn)經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)的綜合執(zhí)法具有重要意義。會計信息是整個市場經(jīng)濟信息的基礎(chǔ)，《會計法》是一部基礎(chǔ)性的經(jīng)濟法律，真實可靠的會計信息將為政府實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供決策依據(jù)，各部門按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定在各自職責范圍內(nèi)實行《會計法》綜合執(zhí)法，對于整頓和規(guī)范整個市場經(jīng)濟秩序?qū)⑵鸬街匾�的基礎(chǔ)性作用。

    實行《會計法》綜合執(zhí)法還可以降低執(zhí)法成本，有利于從源頭上遏制會計造假，根除“三帳”現(xiàn)象，有利于構(gòu)筑社會主義誠信體系。

    3、推行代理記帳制，規(guī)范基層小單位的會計核算

    基層小型企事業(yè)單位許多都沒有正規(guī)會計機構(gòu)，沒有專業(yè)的會計人員，會計核算難以規(guī)范，會計信息也就難以準確和及時。在實際工作中，有的基層單位領(lǐng)導對會計工作不重視，客觀上小單位也存在著人員少、分工不細和人員素質(zhì)差等實際問題。雖然小單位的業(yè)務(wù)少，但麻雀雖小五臟俱全，財務(wù)核算會計管理的程序和要求不變，如何解決小單位管理能力差和麻雀雖小五臟俱全的矛盾，目前許多地方開展的由會計師事務(wù)所代理記帳的方法，是解決這個問題的最好辦法。

    作為社會中介機構(gòu)的會計師事務(wù)所，專業(yè)化能力強，業(yè)務(wù)素質(zhì)高，法制意識也強。為那些沒有能力搞好會計核算的小單位代理記帳，即解決了小單位會計核算能力不足政策水平低的問題，也規(guī)范了各單位的會計管理工作，更便于各經(jīng)濟執(zhí)法部門的執(zhí)法活動，控制了“三帳”現(xiàn)象的發(fā)生，同時，也降低了這些小單位的管理費用，是一個一舉多得的好辦法。有些小單位為了自己方便不愿意參加代理記帳，這就需要各級政府和經(jīng)濟執(zhí)法部門共同努力，采取可行的方法組織他們參加代理記帳，接受社會監(jiān)督。

    4、進一步完善會計法律體系，使會計執(zhí)法有更強的操作性

    要盡快出臺《會計法》的實施細則，增強會計執(zhí)法人員在執(zhí)法活動中的可操作性，地方也可出臺一些適與地方特點的地方法規(guī)來配合《會計法》的實施，限制違法行為的發(fā)生。